Direito Imobiliário

Sobre a regularização fundiária urbana em áreas de preservação permanente

A regularização de ocupação urbana em Área de Preservação Permanente – APP é um grande desafio a ser enfrentado nas cidades brasileiras.

As APPs têm a finalidade de evitar a ocupação humana em áreas de alta fragilidade ecológica, como margens de rios, encostas íngremes, topos de morros, áreas marinhas sujeitas a ressacas e outras, e o objetivo de proteger a cobertura vegetal nessas áreas, sua flora e fauna, o solo e os recursos hídricos.

A preservação desses elementos mantém a vitalidade e a resiliência dos ecossistemas e, por consequência, a segurança das populações.

Primeiro Código Florestal do Brasil

A proteção das áreas ecologicamente frágeis está prevista na legislação florestal desde a década de 1930. O Decreto nº 23.793, de 1934, que instituiu o primeiro código florestal brasileiro, classificava as florestas em protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento.

Eram denominadas florestas protetoras as que, por sua localização, serviam, conjunta ou separadamente, para qualquer dos seguintes fins:

  • conservar o regime das águas;
  • evitar a erosão das terras pela ação dos agentes naturais;
  • fixar dunas;
  • auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado necessário pelas autoridades militares;
  • assegurar condições de salubridade pública;
  • proteger sítios que por sua beleza mereçam ser conservados; e,
  • asilar espécimes raros de fauna indígena.

Verifica-se que as florestas protetoras tinham como preocupação principal resguardar áreas frágeis e seu conceito correspondia ao das atuais APPs.

Código Florestal de 1965

Posteriormente, o Código Florestal de 1965 (Lei nº 4.771) instituiu a APP, com finalidades semelhantes àquelas das antigas florestas protetoras, quais sejam:

Preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

As APPs incluíam as áreas já indicadas como florestas protetoras, mas com delimitação mais precisa.

No caso de área urbana, a Lei 4.771, de 1965 determinava que os limites nela estabelecidos deveriam ser obedecidos, respeitando-se, ainda, as disposições do plano diretor municipal.

A redação era confusa, mas, na prática, significava que os planos diretores poderiam tão somente aumentar os limites das APPs.

Código Florestal de 2012

Finalmente, a Lei nº 12.651, de 2012 (conhecida como Lei Florestal), manteve o conceito e a localização das APPs, conforme o Código Florestal de 1965, mas fez algumas mudanças em seus limites.

Além disso, deixou claro que as APPs se aplicam a áreas tanto rurais quanto urbanas.

Preocupação antiga

Esse histórico tem o intuito de mostrar que a preservação de áreas ecologicamente frágeis é preocupação antiga do legislador brasileiro.

Desde a década de 1930, está na mira do legislador a conservação dos ecossistemas e a segurança da população.

Paralelamente, ao longo dessas décadas, as cidades cresceram. A população urbana do Brasil passou de 31%, em 1940, para 84%, em 2010.

Ao longo de setenta anos, o País deixou de ser rural para tornar-se amplamente urbano.

Essa transformação acelerada teve custos socioambientais altos, com a elevação do déficit habitacional, a redução da mobilidade e a degradação do meio ambiente.

Proteção ambiental

De 1940 a 2010, embora a legislação florestal já vedasse a ocupação de margens de rios, encostas íngremes e outras áreas, as cidades cresceram sobre as APPs.

Sobretudo a população de baixa renda, pressionada pela carência de moradias e pela especulação imobiliária, ocupou as áreas marginais do tecido urbano, aí incluídas as APPs.

É certo que as cidades, historicamente, nasceram e tendem a crescer próximo a fontes hídricas, tendo em vista o abastecimento de água, a navegação, o comércio, o lazer e todas as funções que os rios e o mar proporcionam à vida humana.

No entanto, hoje se sabe que o desmatamento e a impermeabilização do solo nessas áreas têm sérias consequências negativas para as comunidades que as habitam.

O desequilíbrio do regime hídrico das bacias hidrográficas resulta em enchentes, deslizamentos de terra, erosão costeira e outros desastres que geram grandes prejuízos sociais, econômicos e ambientais e, muitas vezes, ceifam vidas.

Além disso, a má gestão do uso do solo tem efeito crônico sobre a capacidade de recarga hídrica das bacias, comprometendo diretamente o abastecimento da população.

É certo que não se pode negar a realidade das ocupações já existentes em APP, e por isso, é imperativo solucionar a situação de insegurança em que vive parcela significativa da população urbana. E a solução já está apontada na legislação em vigor.

Regularização Fundiária – REURB

Lei 13.465, de 2017, resultante da conversão da Medida Provisória 759, de 2016, prevê normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb).

No caso das APPs, são os seguintes dispositivos que nos interessam:

Art. 11 […]

2º Constatada a existência de núcleo urbano informal situado, total ou parcialmente, em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável ou de proteção de mananciais definidas pela União, Estados ou Municípios, a Reurb observará, também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, hipótese na qual se torna obrigatória a elaboração de estudos técnicos, no âmbito da Reurb, que justifiquem as melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de compensações ambientais, quando for o caso.

4º Na Reurb cuja ocupação tenha ocorrido às margens de reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público, a faixa da área de preservação permanente consistirá na distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum.

Art. 12. A aprovação municipal da Reurb de que trata o art. 10 corresponde à aprovação urbanística do projeto de regularização fundiária, bem como à aprovação ambiental, se o Município tiver órgão ambiental capacitado.

2º Os estudos referidos no art. 11 deverão ser elaborados por profissional legalmente habilitado, compatibilizar-se com o projeto de regularização fundiária e conter, conforme o caso, os elementos constantes dos arts. 64 ou 65 da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012.

3º Os estudos técnicos referidos no art. 11 aplicam-se somente às parcelas dos núcleos urbanos informais situados nas áreas de preservação permanente, nas unidades de conservação de uso sustentável ou nas áreas de proteção de mananciais e poderão ser feitos em fases ou etapas, sendo que a parte do núcleo urbano informal não afetada por esses estudos poderá ter seu projeto aprovado e levado a registro separadamente.

4º A aprovação ambiental da Reurb prevista neste artigo poderá ser feita pelos Estados na hipótese de o Município não dispor de capacidade técnica para a aprovação dos estudos referidos no art. 11.

Adicionalmente, houve alterações à Lei Florestal, justamente nos arts. 64 e 65 supracitados, para compatibilizá-los à Reurb:

Art. 64. Na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana.

Art. 65. Na Reurb-E dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente não identificadas como áreas de risco, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana.

1º O processo de regularização fundiária de interesse específico deverá incluir estudo técnico que demonstre a melhoria das condições ambientais em relação à situação anterior e ser instruído com os seguintes elementos: […].

Como se vê, os Municípios devem buscar a regularização das ocupações urbanas em APP com base nos projetos urbanísticos que visem à regularização fundiária e com base nos estudos técnicos já previstos na legislação em vigor.

Conclusão

Por fim, temos que repensar o crescimento das nossas cidades, torná-lo mais amigável com a conservação dos ecossistemas. Precisamos, com urgência, aproximar a gestão urbana e a gestão ambiental, a ecologia e o urbanismo.

Novos modelos de ocupação do solo precisam ser criados, de modo a possibilitar que as cidades continuem pujantes, mas também socialmente justas e ecologicamente sustentáveis.

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